资讯｜鼓励和支持社会力量参与文物建筑保护利用
古建筑保护的最好方式之一，就是使用它。
国家文物局近日印发《关于鼓励和支持社会力量参与文物建筑保护利用的意见》（以下简称《意见》），首次专门就社会力量参与文物建筑保护利用出台政策性文件，明确了社会力量参与文物建筑保护利用的指导思想、工作原则以及参与内容、方式和程序等，对社会力量参与文物建筑保护利用进行规范和引导。
“鼓励和支持社会力量参与文物保护利用，是落实党中央、国务院有关部署要求的重要内容，也是健全社会参与机制，推动文物保护利用改革和文物事业高质量发展的重要举措。”国家文物局相关负责人说。
在我国76万余处不可移动文物中，文物建筑有40万余处，其中县级文物保护单位及尚未核定公布为文物保护单位的低级别文物建筑占95%以上。此类文物建筑数量众多、分布广泛、产权复杂，保护管理难度大。加上一些地方政府投入不足、基层保护管理力量薄弱，部分文物建筑长期无人看管，日常维护保养不到位，面临坍塌和消失的危险。因此，需要动员全社会力量参与文物建筑的保护利用。
文物建筑开放利用是文物合理利用的一个重要方向。2019年，国家文物局正式印发《文物建筑开放导则》(以下简称《导则》)，鼓励文物建筑采取不同形式对公众开放，强调文物建筑开放利用的社会性和公益性，明确了文物建筑开放利用的一般条件和要求。《导则》的出台，从理念和技术层面为各地文物建筑开放利用提供了引导和途径。
此次《意见》明确社会力量可以通过多种方式参与文物建筑保护利用。社会力量参与文物建筑保护利用，可通过社会公益基金、全额出资、与政府合作等方式，按照《导则》要求，参与文物建筑本体保护修缮、历史风貌维护、旅游文创开发、文化传承发展等文物保护利用全过程。
社会力量参与文物建筑保护利用可以获得一定时限的管理使用权，管理使用期限最长一般不超过20年。在管理使用期间，可以利用文物建筑开设博物馆、陈列馆、艺术馆、农村书屋、乡土文化馆和专题文化活动中心等公共文化场所，也可以开办民宿、客栈、茶社等旅游休闲服务场所。
“此举是想通过社会力量的广泛参与，推动大量低级别文物建筑‘有人管、在利用、出效益’。”该负责人说。
实际上，社会力量参与文物建筑的保护和利用由来已久，并非新生事物。
正值暑期，一些在古文物建筑中开办的民宿非常火爆，可谓“一房难求”，不但需要提前多日预订，价格也十分坚挺，单间基本都在千元以上，数千元一间的民宿也是一房难求，套房价格甚至高达万元，很多游客仍钟情于此，很重要一点就是这类民宿有文化、有韵味。
“鼓励社会力量参与文物建筑利用，将其用作开办茶舍、客栈和民宿，无论是对于文物保护单位还是文物建筑自身利用，都大有好处。”文化和旅游部法治专家委员会委员、北京第二外国语学院文化旅游法律法规研究中心副主任王天星说，文物建筑保护需要大量资金，仅仅靠政府投入，尤其在很多经济并不宽裕的中西部区域，是非常不现实的。
“很多文物建筑如果长时间不加以利用，就会逐渐荒废，这无疑也是对文物的一种破坏。被利用起来后，有专人打理维护，能够让这些文物保存得更久。”王天星说，社会资本利用文物保护单位经营还可以获得一定的效益，给当地带来税收，并提供一些就业岗位。此举可说多方受益，因此应当予以鼓励和支持。
但王天星同时认为，作为一种商业投资行为，在文物建筑中开办民宿、茶馆等的经营行为也存在一定的风险，建议社会力量准确、认真地进行市场调研，对市场容量、预期效益等进行科学评估，不能仅仅凭热情、凭情怀进行参与。
一片叫好之余，也有业内人士认为，《意见》在具体实施过程中仍有一些问题不容回避。
从目前情况看，各地尚未取得可复制、可推广的经验，低级别文物建筑保护利用问题依然很突出，亟须出台相关政策性文件予以规范和引导。以厦门鼓浪屿古建筑保护利用为例，引入社会力量开放作为民宿，虽然大体上较为成功，但一些争议直到现在也没有完全消除，根本问题就在于社会力量修缮改造文物建筑后到底有没有改变文物建筑本来的样貌。
“动用社会力量参与文物建筑保护利用，主要是为了解决一些地方政府投入不足、基层保护管理力量薄弱，部分文物建筑长期无人看管，日常维护保养不到位，面临坍塌和消失的危险等问题，尤其是那些县级文物保护单位及尚未核定公布为文物保护单位的低级别文物建筑。”文化和旅游部法治专家委员会委员、浙江大学城市学院文化和旅游法治研究中心执行主任胡斌说。
按照《导则》，开放的文物必须本体无安全隐患，民居古建筑和住宅、工商业等功能的近现代建筑在确保安全的前提下，可作为小型宾馆、客栈、民宿。
“如果本体已经存在安全问题，面临坍塌等情况，其实是不适合开放的。而文物建筑一旦出现安全问题，那么在开放为旅游场所、民宿之前，就必须经过改造，这就会引出有关修缮的问题。”胡斌指出，文物改造是一个非常严谨的问题。文物保护法明确规定，文物保护单位的修缮须经相应文物部门批准，而且必须由取得文物保护工程资质证书的单位承担。这样一来，社会力量参与的积极性以及文物部门批准的科学性都将受到考验。
文物部门如何加强对社会力量参与文物建筑保护利用工作的监管，也是不容忽视的问题。
《意见》明确要求，加强事前监督。除发布可供社会力量参与保护利用的文物建筑名录外，《意见》还要求文物部门监督文物建筑所有人或使用人与社会力量主体签订保护利用协议。开展事中检查评估。文物部门应定期对项目开展检查评估，对发生的违法违规、不履行协议约定义务或者危害破坏文物安全等行为的，要督促整改，情节严重的应立即终止协议。建立实施负面清单管理制度。《意见》强调社会力量参与文物建筑保护利用，不得违背社会主义核心价值观、违反社会公序良俗，不得开设私人会所、高档娱乐场所，不得对文物建筑本体造成破坏，不得将文物建筑转让或者抵押、质押等。
对于这些监管措施，胡斌认为，关键还在于如何落实。首先，应将政策和制度法制化。将《导则》上升为行政法规或部门规章，明确开放的条件以及目前已经有的名录管理、负面清单管理等监管方式。其次，要细化标准，通过标准化的手段对社会力量参与给予一定的指引。最后，还要创新监管手段，比如数字赋能，依靠智能技术开展监管等。
关于鼓励和支持社会力量
参与文物建筑保护利用的意见
县级文物保护单位及尚未核定公布为文物保护单位的文物建筑（以下简称文物建筑），是我国不可移动文物资源的重要组成部分，是传承弘扬中华优秀传统文化、促进经济社会发展的重要资源。这些文物建筑日常管理维护难度大，保护任务量大面广，需要动员全社会力量参与。为鼓励和支持社会力量参与文物建筑保护利用，推动文物事业高质量发展，依据《中华人民共和国文物保护法》《关于加强文物保护利用改革的若干意见》《“十四五”文物保护和科技创新规划》等，现提出以下意见。
一、指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于文物保护利用重要论述和重要指示批示精神，认真落实党中央、国务院有关部署要求，坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针，充分发挥社会力量在文物保护利用中的积极作用，创新机制和模式，盘活文物建筑资源，促进保护管理，推动文物建筑保护利用融入经济社会发展，融入人民群众生产生活。
二、工作原则。坚持保护第一，始终将保护放在首要位置，加强顶层设计和系统谋划，统筹文物保护和利用，促进文物建筑保护利用与经济社会协调发展。坚持政策引导，强化监管服务、风险防范，完善激励机制，保障社会力量参与渠道通畅，实现社会效益为主、社会效益和经济效益两促进。坚持试点先行，各地根据文物建筑类型和地域分布特点等，选择若干县（市、区）作为试点区域，先行先试，总结经验，逐步推广。坚持价值导向，充分发挥文物建筑在传承中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化，推动经济社会发展中的重要作用。
三、参与内容。鼓励和支持社会力量参与文物建筑本体保护修缮、历史风貌维护、旅游文创开发、文化传承发展等保护利用全过程，着力解决文物建筑保护管理力量不足、日常维护保养不到位、社会力量参与不够等问题，推动文物建筑“有人管、在利用、出效益”。
四、参与方式。社会力量可通过社会公益基金、全额出资、与政府合作等方式，按照《文物建筑开放导则（试行）》要求，利用文物建筑开设博物馆、陈列馆、艺术馆、农村书屋、乡土文化馆和专题文化活动中心等公共文化场所，也可利用文物建筑开办民宿、客栈、茶社等旅游休闲服务场所，为社区服务、文化展示、参观旅游、经营服务、传统技艺传承和文创产品开发等，提供多样化多层次的服务，更好满足人民群众的精神文化需求。
五、发布名录。由县级文物主管部门选择国有或集体所有的文物建筑，拟定引入社会力量参与保护利用的文物建筑名录，经同级人民政府同意并向社会公开发布。名录包括文物建筑简介、保护利用需求、所有人或使用人情况等基本信息。通过公开竞争方式，确定引入参与文物建筑保护利用的社会力量主体，并向社会公示。鼓励私人所有文物建筑纳入上述名录。
六、签订协议。省级文物主管部门可参照社会力量参与文物建筑保护利用协议参考文本（附后），结合本地实际，制定社会力量参与文物建筑保护利用协议文本。按照“一处一策”原则，文物建筑所有人或使用人与确定的社会力量主体签订保护利用协议，明确保护利用要求、各方权利义务和违约责任等内容。没有明确使用人的国有文物建筑可由县级文物主管部门与社会力量主体签订保护利用协议。协议签订后，应报至省级文物主管部门备案。
社会力量参与文物建筑保护利用可获得该文物建筑一定时限的管理使用权，管理使用期限最长一般不超过20年，县级文物主管部门定期组织对文物建筑保护利用状况开展评估。
七、激励机制。各地可按有关规定，通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会力量参与，对文物建筑保护利用给予引导资金和项目支持。对社会力量参与成效显著、具有示范推广价值的文物建筑保护利用项目，可通过文物保护基金等给予必要的奖励。
八、示范引领。各地可选择文物保护利用示范区、文物建筑集中分布区域，开展示范或试点，探索导向明确、路径清晰、保护有力、利用有效的文物建筑保护利用模式，逐步推广实施。及时总结社会力量参与文物建筑保护利用的经验做法，分析存在问题，制定切实可行的示范推广措施。
九、组织领导。各级文物主管部门要将鼓励支持社会力量参与文物建筑保护利用纳入重点工作，制定配套政策措施，细化操作程序，及时发布确定引入社会力量参与保护利用的文物建筑名录等信息，快捷办理相关审批审核事项，必要时开通绿色通道。广泛听取社会需求，保障社会力量参与的合法权益。
十、监管服务。各级文物主管部门要加强指导和监管，规范文物建筑保护利用行为，提供有关业务咨询服务。实施负面清单管理制度。社会力量利用文物建筑，不得违背社会主义核心价值观、违反社会公序良俗，不得开设私人会所、高档娱乐场所，不得对文物建筑本体造成破坏，不得将文物建筑转让或者抵押、质押等。建立检查评估制度。定期对社会力量参与文物建筑保护利用项目开展检查评估，对发生的违法违规、不履行协议约定义务或者危害破坏文物安全等行为的，要督促整改，情节严重的应立即终止协议。
十一、宣传引导。加强文物保护法律法规和政策宣传，推广社会力量参与文物建筑保护利用的典型案例、成功经验和有效模式，增强社会力量参与的获得感和荣誉感，扩大社会力量参与文物建筑保护利用的广度和深度，营造全社会参与文物保护利用的良好氛围。
来源：本文整编自国家文物局、《法治日报》2022年8月9日第7版
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